铁路消防监督的既往现实及未来——由执法合法性分析引发

公开资料里，1984年12月15日，铁道部公安部《关于加强铁路消防工作的通知》（[84]铁公安字1813号），是最早有关铁路公安消防机构履行消防监督职责的文件。《通知》提出，铁路运营和基建系统的消防工作，由铁路公安机关实施监督，所在地方公安机关给予指导和协助。铁路运营和基建系统的消防工作，由铁路公安机关实施监督，所在地方公安机关给予指导和协助。 1989年11月8日，公安部消防局会同铁道部、交通部、民航局公安局消防处召开协调会，对铁路、交通、民航系统消防监督的职责范围作了进一步划分。明确铁路公安消防监督机构消防监督管理范围。会后，印发了《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会纪要》。 《消防法》颁布实施后，1998年10月16日，公安部消防局印发《关于铁路、交通、民航、林业公安消防机构执行消防法有关问题的通知》（公消[1998]232号）。明确，在铁路公安消防机构依照《消防法》的规定，具有执法主体资格，负有依法履行消防监督管理的职责，业务上受当地公安消防机构的指导，使用由公安部统一制发的有关法律文书和《公安消防监督检查证》。 要特别提示的是，2009年5月21日，虽然公安部《关于废止和修改消防工作部门规章及规范性文件的通知》，决定废止《关于铁路、交通、民航、林业公安消防机构执行消防法有关问题的通知》同时，也决定修改《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会纪要》，但是修改工作至今没有完成，因此，《会议纪要》仍处有效状态。 此后，铁道部及其公安局相继下发《铁路消防管理办法》和《关于铁路公安机关消防机构贯彻实施公安部三部规章有关问题的通知》，具体规定了铁路公安消防机构贯彻实施《消防法》，履行消防监督管理职责。 由此看见，铁路公安消防机构履行监督检查、建设工程审核验收和火灾事故调查等消防监督职责具有职权依据。 现实 2018年3月，国家机构改革开始，将公安部的消防管理职责及其他部门相关职责整合，组建应急管理部。10月9日，公安消防部队移交应急管理部。11月30日，公安部发布修改后的《公安机关办理行政案件程序规定》，强制传唤适用范围，删除了违法消防管理的情形。之后，国家将建设工程审查验收职责划转至住建部门。《消防法》也随之修正。 机构改革和消防法修改之后，执法主体和依据都发生了变化。公安部没有了消防管理职能，原来的公安消防监督机构也变更为现在的消防救援机构。 然而，改革几乎没有波及铁路消防监督工作。目前，铁路公安消防机构没有划至应急管理部门，仍由铁路民警具体实施消防监督管理。截至6月30日的移交承接期已过，部分铁路公安消防机构仍在履行建设工程建设工程消防设计审查验收职责，没有移交给当地住建部门。处境尴尬的同时，难免引出执法合法性的疑惑。 观点 《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》和《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》，都有“相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担”的规定。因此，铁路公安消防监督机构可以继续依照《消防法》以及各地消防条例等地方性法规，履行监督职责。 铁路公安消防机构实施具体行政行为，同样可依据公安部《消防监督管理规定》《火灾事故调查规定》《建设工程消防监督管理规定》，以及新修正的《公安机关办理行政案件程序规定》。 执法时遵守上述公安部规章，不会构成违反法定程序。 未来 如上所述，铁路公安消防机构履行职责的现状，在消防改革三年磨合期内很难发生变化，但体制职能会不会发生大变化，还是令人关注的。 曹刚律师认为，铁路是国家经济社会的大动脉，确保铁路运输消防安全尤为重要。铁路客货列车、运营设施和基础建设的消防安全管理，具有跨区域、多元主体、复杂技术、新旧共存等特点，一直实行行业管理属人监管模式。因此，在政企难分的不争现实面前，将铁路消防监督职责移交给实行属地化管理的地方应急管理部门及其消防救援机构，时机尚不成熟。 改革开发以来，铁路经历由铁道部到现在的国家铁路总公司多次改革，铁路公安机关在保护生命财产安全，保证铁路运营安全，维护社会程序等方面，发挥的都是“大安全”作用。但就消防工作而言，铁路消防机构的独特之处，在于既是指导者也是监督者。因此，短期内改变铁路消防监督机构公安体（编）制的可能性不大。 “彩蛋” 粉丝还问到，监督对象在异地设有生产车间(无单独营业执照)，铁路消防监督机构是否可以对该生产车间的违法行为予以行政处罚？ 答：铁路消防机构以属人管理方式确定监督列管单位的，该单位设在异地不具有独立主体资格的班组、车间、项目部和分公司等有违法行为的，应依法对该单位予以处罚。